Prepis | 5. prednáška: Mýtus o tom, že reformy nič nepriniesli a „motáme sa dokola“ (Miroslav Beblavý) - Univerzita pre moderné Slovensko

Z viacerých strán počuť argumenty, ako sa od obdobia komunizmu v slovenskej ekonomike nič nezmenilo, a že reformné úsilie, ktoré za posledných dvadsať rokov a hlavne od roku 1998 prebehlo, neprinieslo žiadne pozitívne výsledky. V tejto prednáške by som sa preto chcel venovať priebehu reforiem a aj ich výsledkom.  Takáto analýza je o to dôležitejšia, že Slovensko rovnako ako západná Európa v posledných rokoch prešli bolestivou ekonomickou krízou, ktorá zvrátila niektoré pozitívne trendy.  

Prednáška má dve časti:

• krátka história reforiem na Slovensku
• ekonomické dôsledky našich reforiem

Krátka história reforiem na Slovensku

V prvom rade nie je možné stotožňovať celé obdobie po roku 1989 s reformami. Obdobie tranzície neprebiehalo z hľadiska zmien rovnomerne.

V prvých slobodných parlamentných voľbách v júni 1990 jasnou väčšinou zvíťazili prozápadne orientované strany s programom liberalizácie ekonomiky. V januári 1991 federálna vláda pripravila základy pre rýchlu liberalizáciu cien, miezd, a trhu, ktoré boli úspešné v nastolení makroekonomickej nerovnováhy. Z hľadiska reálneho hospodárskeho vývoja bola však táto politika menej úspešná, minimálne z pohľadu Slovenska. Tak ako všetky transformujúce sa krajiny, aj Československo zaznamenalo obdobie hlbokej recesie a výrazného poklesu produkcie v období 1991-1992. Príčinou tohto vývoja (a podobných trendov v období recesie vôbec) bol rozpad vnútorných aj vonkajších ekonomických vzťahov a mechanizmov, vrátané kolapsu kľúčových vonkajších trhov, predovšetkým v krajinách bývalej RVHP. Avšak dopady tohto vývoja boli nerovnomerné. Slovenské hospodárstvo bolo zasiahnuté tvrdšie ako české, keďže v dôsledku industrializácie v období komunizmu sa stalo závislejšie na trhoch RVHP, a bolo tak v pozícii spracovateľa nerastných surovín a producenta jednoduchších polotovarov. Preto bola recesia v období tranzície 1991-1992 na Slovensku dramatickejšia, s poklesom produkcie o viac ako 20 percent a s nezamestnanosťou prekračujúcou hranicu 10 percent, čo je v oboch prípadoch dvakrát viac ako v Česku.

V období 1992-1998 sa reformy a ekonomická reštrukturalizácia do veľkej miery pozastavili. Vlády Vladimíra Mečiara sa sústredili na krátkodobé riešenia a na privatizáciu v prospech svojich politických spojencov. Výsledkom bolo aj vzhľadom na oživenie západoeurópskej ekonomiky krátke obdobie rýchleho rastu, po ktorom nasledoval de facto krach ekonomiky.

Po voľbách v roku 1998 - na začiatku prvej Dzurindovej vlády - stav slovenskej ekonomiky charakterizoval obrovský deficit štátneho rozpočtu aj platobnej bilancie, devalvácia meny a do roku 2002 sa ale podarilo obnoviť makroekonomickú stabilitu a mierne posilniť ekonomický rast. Banky a sieťové odvetvia boli reštrukturalizované a väčšina z nich privatizovaná. V roku 2000 sa Slovensko stalo členom OECD (päť až šesť rokov po svojich stredoeurópskych susedoch) a zároveň pristúpilo k rokovaniam o vstupe do EÚ. Obdobie 1998-2002 môže preto byť vnímané ako obdobie doháňania zaostávania a následnej konsolidácie ekonomiky. Napriek tomu niektoré systémové problémy ostali nevyriešené, najmä tie týkajúce sa efektívnosti využívania verejných zdrojov.

Obdobie medzi koncom roku 1998 a začiatkom 2000 bolo tvrdým  pristátím. V roku 2001 následne nastalo mierne zotavenie. K spomaľovaniu ekonomiky prispeli úsporné opatrenia zavedené vládou v snahe znižovať deficit verejných financií. Vláda pristúpila k programu stabilizácie a  systémových zmien. Pokles rozpočtového deficitu a zníženie spotreby domácností prispeli k dočasnej a výraznej redukcii vonkajšej nerovnováhy v období 1999 až 2000. Súčasťou systémových zmien bolo aj zvýšenie regulovaných cien a nepriamych daní v období od 1999 do 2000, čo spolu so znehodnocovaním koruny dočasne spustilo rast celkovej inflácie.

Obdobie rokov 1998-2002 bolo tiež obdobím razantnej hospodárskej reštrukturalizácie. Veľké štátne banky, do roku 1998 prakticky insolventné, boli, spolu s mnohými sieťovými odvetviami, skonsolidované a sprivatizované. Daň z príjmov právnických osôb bola postupne znížená z 40 na 25 percent. Vláda zaviedla tiež zlepšenia v právnej oblasti, v snahe zlepšiť správu podnikov Toto na jednej strane znamenalo omnoho nižšiu cenu kapitálu pre profitujúce a rastúce podniky, na druhej strane to ale prinieslo stratu financovania na základe politických rozhodnutí. Vláda podnikla zásadné kroky v snahe pritiahnuť zahraničný kapitál cez privatizáciu bánk a sieťových odvetví, ako aj pomocou projektov na zelenej lúke. Mnohí domáci vlastníci priemyselných podnikov ich predali strategickým zahraničným investorom.

Obdobie rokov 2002-2006 je označované  za koniec transformácie. Aj keď parlamentné voľby v roku 2002 priniesli kontinuitu v ekonomickej politike, obdobia dvoch Dzurindových vlád sú vnímané zvyčajne samostatne. Podobnosti možno vidieť predovšetkým v v prehlbovaní privatizačných a deregulačných reforiem, ako aj v dlhodobom zlepšovaní ekonomickej situácie a podnikateľského prostredia.

Na druhej strane ale existujú dva rozdiely. Prvým je podstatne rýchlejší rast. Systémové zmeny z obdobia prvej Dzurindovej vlády začali prinášať ovocie. Reálny rast HDP bol v priemere 6 percent v období od 2002 do 2006, so zvýšením na 9 percent v r. 2006. Rast bol podporovaný najmä vysokým prílevom priamych zahraničných investícií (PZI), najmä v automobilovom, elektronickom a strojárskom priemysle. Prílev PZI a tým spôsobené prudké nárasty v produkčnej kapacite, v kombinácii s prílevom financovania zo zdrojov EÚ po r. 2004, stimulovali výstavbu a boom v domácej spotrebe. Výraznejší rast a ambícia vstúpiť do eurozóny do roku 2009 navyše podporila plánovanú fiškálnu konsolidáciu.

Avšak kľúčovým rozdielom medzi dvomi vládami je dôraz na reformy smerujúce k udržateľnosti verejných financií. Tempo fiškálnej konsolidácie v období 2002-2003 bolo prudké. Deficit verejných financií poklesol z 8,2 percent HDP v r. 202 na 2,7 percent HDP v r. 2003. Rozpočtový reformný balík na r. 2004 bol zameraný na zvýšenie účinnosti a efektívnosti vynakladania verejných zdrojov ako aj na zaručenie dlhodobej udržateľnosti verejných financií. Išlo o reformy najmä v nasledovných oblastiach: daňová politika, sociálna politika, zdravotníctvo  a vzdelanie.

Parlamentné voľby v roku 2006 vyhrali opozičné strany vedené SMER-om, čim sa kompletne zmenilo zloženie vlády. Na rozdiel od roku 1998 tým ale k zásadnej zmene ekonomickej politiky nedošlo – zmeny boli omnoho menšie, ako očakávala väčšina pozorovateľov. Hospodársky rast bol ďalej dynamický, zamestnanosť postupne stúpala, sprevádzaná makroekonomickou stabilitou a nízkou infláciou. Zároveň fiškálna politika si udržala mierne procyklickú tendenciu, zatiaľ čo deficit verejných financií zostal rovnaký, približne 2 percentá HDP ročne v období 2003 až 2008 (okrem roku 2006).  

Zmeny v ekonomickej politike oproti druhej Dzurindovej vláde boli badateľné najmä v oblasti zdravotníctva, kde vláda obmedzila súkromné zdravotné poisťovne. V oblasti sociálnej politiky vláda takisto čiastočne zvrátila niektoré z hlavných krokov svojho predchodcu, najmä tie súvisiace s trhom práce (Zákonník práce, kolektívne vyjednávanie) a dôchodkami, keď otvorila vstup a výstup do druhého piliera. Najväčší obrat však nastal v oblasti privatizácie, kde nová vláda (vtedajšia) zrušila všetky nedokončené transakcie a zablokovala akékoľvek ďalšie možné privatizácie. Miesto toho sa vláda zamerala na projekty verejno-súkromné partnerstva (PPP) a verejné investície.   

Koncom roku 2008 sa na Slovensku začala naplno prejavovať celosvetová finančná a hospodárska kríza. Vláda na ňu reagovala expanzívnou fiškálnou politikou, ktorá viedla k rastu deficitu verejných financií na 8% HDP v rokoch 2009 a 2010. Zvýšenie primárneho deficitu verejných financií dokonca patrilo medzi najvyššie v EÚ. Napriek tomu sa nepodarilo zabrániť jednému z najrýchlejších rastov nezamestnanosti v únii. V odbornej obci sa viedli diskusie o tom, do akej miery je tento vývoj výsledkom exportne citlivej štruktúry ekonomiky a do akej miery je výsledkom zle nastavenej hospodárskej politiky. V roku 2010 začalo ekonomické oživenie a celoročný rast HDP v roku 2010 by mal dosiahnuť približne 4%. Vláda Róberta Fica však bola medzičasom, v júli 2010, vystriedaná vládou Ivety Radičovej po prehratých parlamentných voľbách v júni 2010. Prehra bola dôsledkom účinkov krízy a výrazne zvýšenej korupcie, ktorá sa stala jednou z kľúčových tém volieb. Nová vládna koalícia pôsobiaca od roku 2010 sa ale nebola schopná pri moci udržať dlhšie a rozpadla sa po jeden a pol roku. Za ten čas stihla zrealizovať najmä ambicióznu fiskálnu konsolidáciu a reformu Zákonníka práce. Ostatné plánované zásadnejšie reformy – odvody, vysoké školy, zdravotníctvo – boli predčasnými voľbami zastavené. Naopak, vláda Ivety Radičovej zrealizovala vysoký počet extrémne ambicióznych protikorupčných reforiem.

Ekonomické dôsledky reforiem na Slovensku

Hospodársky rast, štát a (ne)rovnosť

V tejto časti sa pozeráme na hospodársky rast a veľkosť štátu. Údaje potvrdzujú, že od roku 2004 Slovensko rastom konzistentne prekonáva svojich susedov. Tomuto rastu predchádzala zásadná redukcia veľkosti štátu.

Ku koncu deväťdesiatych rokov a začiatkom dvadsiateho prvého storočia bol rast reálneho HDP na osobu na Slovensku približne porovnateľný so susednými krajinami (susedmi), avšak samotná výška príjmov bola nižšia (graf 1).  Reálny HDP na osobu prudko narastal od roku 2004, zvyšujúc príjem na osobu v porovnaní s EÚ; od roku 2007 bol na Slovensku príjem na osobu vyšší ako bol priemer V4. V roku 2009, reálny HDP na osobu na Slovensku dosiahol o 3,2 percentuálnych bodov viac ako priemer krajín V4 v totožnom období, avšak Slovensko v roku 2009 stále zaostávalo 30 percentuálnych bodov za priemerom EÚ 27 HDP na osobu (Eurostat).

Kľúčové faktory vplývajúce na výraznejší rast Slovenska v priebehu posledných rokov sú predovšetkým výsledkom zásadných systémových zmien zavedených predošlými vládami, rapídnej fiškálnej konsolidácie a s tým súvisiacej redukcie veľkosti a vplyvu, ako aj rozhodujúce zlepšenie efektívnosti využívania verejných zdrojov.

Graf 2 porovnáva príjmy verejných financií  na Slovensku v porovnaní s priemerom V4. Do roku 2000 verejné príjmy relatívne k HDP boli približne rovnaké. Avšak v poslednom desaťročí, 2000-2010,  sa priemer V4 udržiaval stabilne na asi 40 percentách HDP, zatiaľ čo príjmy Slovenska poklesli na úroveň menej ako 35 percent HDP.

Na strane výdavkov bol vývoj ešte dramatickejší: v rokoch 1995- 2010 Slovensko zaznamenalo najväčšie zníženie verejných výdavkov v EÚ.  V roku 2009 slovenská vláda míňala približne o 4,5 percenta HDP menej ako bol priemer V4 v roku 2009  (Graf 3). Zároveň až do krízy dokázalo Slovensko znižovať fiškálny deficit a dlhodobá udržateľnosť verejných zdrojov sa zlepšila. (Európska komisia zhodnotila Slovensko v kontexte oblasti udržateľnosti verejných financií ako krajinu so stredným rizikom (EK, 2006, s. 86).  Kríza výrazne zhoršila situáciu vo verejných financiách, ale nezmenila základy slovenského fiskálneho modelu.

Podnikateľské prostredie a priame zahraničné investície

Slovensko zaznamenalo dva veľmi výrazné posuny v oblasti privatizácie a hospodárskej politiky. Prvý nastal v polovici deväťdesiatych rokov, keď kupónovú privatizáciu a liberálnu hospodársku politiku nahradili privatizácia v prospech podnikateľských skupín a hospodárska politika, ktorá udržovala selektívne podniky nad vodou pomocou štátnych bánk, ktoré tiež spolufinancovali privatizáciu. K druhému posunu došlo koncom deväťdesiatych rokov, keď tento model bol nahradený bankovou privatizáciou, (re)privatizáciou výrobných spoločností a sieťových odvetví zahraničnými investormi, ako aj explicitnou podporou priamych zahraničných investícií „na zelenej lúke“. Tieto opatrenia boli neskôr nahradené trhovo prijateľnými opatreniami zameranými na investovanie a rozvoj podnikateľského prostredia (vrátane ale nie výlučne  opatrenia  týkajúce sa nižšieho daňového zaťaženia a zlepšenia regulačného prostredia).  Vláda, ktorá sa dostala k moci po voľbách v roku 2006 síce pozastavila privatizáciu, ale zvyšný podiel neprivatizovaných majetkov ostal relatívne malý.

Pokiaľ sa bližšie pozrieme na otázku produktivity práce tak zistíme, že počas rokov 1995 až 2010 sa Slovensko postupne priblížilo priemeru Európskej únie. (graf 4). Zvýšenie produktívnosti práce na Slovensku je úzko späté s nárastom priamych zahraničných investícií.

Slovensko si zachovalo vysoký podiel v komerčných bankách (okolo 50 percent z celkového počtu) aj v priebehu druhej polovici deväťdesiatych rokov zatiaľ čo regionálny klesal (graf 6).  Keď sa začala reštrukturalizácia a privatizácia štátnych bánk, v priebehu roka štátne vlastníctvo kleslo takmer na nulu. Tento trend je opäť ukážkou zmeny politiky po voľbách v roku 1998.

V období 1994-1999 Slovensko pritiahlo najmenej priamych zahraničných investícií spomedzi krajín V4 (Graf 7). Avšak od roku 2000 sa Slovensku podarilo vyrovnať tieto rozdiely a odvtedy priťahuje viac priamych zahraničných investícií ako je priemer V4).

V celkovom meradle dáta potvrdzujú, že za prvej Dzurindovej vlády Slovensko zaznamenalo zásadný posun v ekonomickej politike, keď krajina paralelne reštrukturalizovala a privatizovala banky a sieťové odvetvia, začala priťahovať priame zahraničné investície a produktivitou začala dobiehať svojich susedov Aj keď štrukturálne reformy druhej Dzurindovej vlády a dôraz na makroekonomickú stabilitu počas Ficovej vlády (do krízy) boli dôležité, v podnikovej sfére stavali na pevných základoch položených v období medzi rokmi 1999 a 2002. Výsledkom toho má Slovensko v súčasnosti najliberálnejšie podnikateľské prostredie spomedzi všetkých stredoeurópskych krajín (Graf 8). Podľa štúdie Svetovej banky Doing Business 2011 si Slovensko polepší o jednu priečku a posunie sa na 41.miesto, zároveň sa udrží pred ostatnými krajinami V4. Čo však stojí za povšimnutie je fakt, že ostatné krajiny V4 sa k nám od roku 2008 približujú. Napríklad Česi si za posledný rok polepšili až o 19 priečok. Takisto,  kým v roku 2007 bol rozdiel medzi Slovenskom a Maďarsko 20 priečok, podľa predpovedí na rok 2011 sa Maďarsko k nám priblíži na rozdiel iba 5 priečok. Najvyššie sa Slovensko v hodnotení Doing Business dostalo v rokoch 2004  a 2005, keď sa umiestnilo na prvých priečkach medzi poprednými svetovými reformátormi  podnikateľského prostredia.

Záver

Ak niekto tvrdí, že sa na Slovensku za posledné roky nič nezmenilo a reformy nič nepriniesli – jednoducho nehovorí pravdu - alebo si len zakrýva oči pred faktami. Na tvrdú prácu sa niekedy zabúda, nezaškodí si preto poznatky z dnešnej prednášky ešte raz stručne zhrnúť.

Po pomalom rozbehu Slovenska, často až  spätnom chode prišlo v rokoch 1998 až 2000 poriadne tvrdé pristátie. Nasledovala razantná hospodárska reštrukturalizácia, ktorá priniesla Slovensku prudký rast, prílev priamych zahraničných investícií, pokles deficitu verejných financií a v Európe a vo svete povesť obdivovaného reformátora. Od roku 2004 Slovensko v raste poráža svojich susedov a napriek vysokej miere chudoby je miera nerovnosti nižšia ako v Poľsku a v Maďarsku.

Dáta potvrdili, že za prvej Dzurindovej vlády Slovensko zaznamenalo zásadný posun, kedy krajina paralelne reštrukturalizovala a privatizovala banky a sieťové odvetvia, krajina začala priťahovať priame zahraničné investície a a tie zas pomáhali zvyšovať produktivitu práce Slovákov. Aj výsledkom týchto položených pevných základov má Slovensko v súčasnosti najliberálnejšie podnikateľské prostredie spomedzi všetkých stredoeurópskych krajín.

Úspech reformných vlád možno merať i nepriamo a najväčšiu poklonu mu paradoxne vystrúhala vláda nastupujúca v roku 2006. Napriek deklarovanému záujmu k zásadnej zmene celkovej ekonomickej politiky nedošlo. K zmenám ale došlo v sociálnej, zdravotnej politike a v zastavení privatizácie. Vláda Robert Fica sa vo svojej vízii hospodárskej politiky zamerala najmä na projekty verejno-súkromného partnerstva, známe PPP. Slovensko zažilo v rokoch 1995-2009 najväčšie zníženie verejných výdavkov, a to na celoeurópskej úrovni.

V roku 2008 sme začali výrazne pociťovať dôsledky svetovej hospodárskej krízy. Došlo k nárastu deficitu verejných financií a prudkému rastu nezamestnanosti. Tento prepad stál pravdepodobne Roberta Fica znovuzvolenie a k moci sa dostala opäť výrazná časť tzv. reformných pravicových síl. Vláda sa ale dokázala pri moci udržať len jeden a pol roka, a predčasné voľby sú opäť aj dôsledkom svetovej hospodárskej krízy a jej geopolitických dôsledkov.